Para regulamentar as grandes corporações, é preciso entender como elas chegaram a esse ponto

O poder corporativo está na mira do governo Biden. Por meio de nomeações para o Departamento de Justiça e a Comissão Federal de Comércio e de suas próprias declarações, o presidente Biden sinalizou o desejo de controlar algumas das maiores corporações dos Estados Unidos. O DOJ processou o Google por conduta monopolística em janeiro (o segundo processo federal contra o gigante digital), e a FTC está preparando um processo contra a Amazon que poderá ser aberto nos próximos meses. Os críticos da abordagem do governo acusaram as autoridades antitruste de seguir uma política do tipo "grande é ruim". Implícita ou explicitamente, esses críticos acreditam que a grandeza corporativa pode gerar benefícios públicos, como custos de produção mais baixos e a possibilidade de preços mais baixos para o consumidor. Eles afirmam que os esforços antimonopólio do governo poderiam aumentar os preços e piorar a inflação. Mas as grandes corporações não são iguais. As grandes empresas, sejam elas medidas por funcionários, vendas ou ativos, devem ser consideradas ao longo de pelo menos dois eixos. O primeiro é o centralizado, em que uma empresa possui um pequeno número de instalações de produção muito grandes, em comparação com o descentralizado, o que significa que a empresa agrega muitas instalações de produção (algumas das quais podem ser grandes por si só). Em segundo lugar, se a empresa cresceu principalmente por meio de expansão orgânica ou fusões e aquisições. A estrutura e o crescimento da grandeza são importantes: A produção em grandes fábricas e a expansão interna podem gerar benefícios sociais que as propriedades dispersas e o crescimento por meio de aquisições geralmente não geram. No início e em meados do século XX, o Congresso enfrentou essas importantes diferenças e procurou promover a produção em larga escala em vez de fusões e aquisições, em detrimento de propriedades dispersas e expansão interna. Ao perseguir seus objetivos antimonopolistas, as autoridades do governo Biden devem se basear nesses precedentes para garantir que seus esforços promovam o interesse público. Centralizado vs. Descentralizado Ao concentrar a produção em grandes instalações, as empresas podem obter economias de escala que reduzem os custos de produção. Equipamentos de grande porte podem ser operacionalmente mais eficientes do que unidades menores. Em alguns setores, as economias de escala podem ser tão significativas que a produção só pode ser feita em grande escala. Por exemplo, na década de 1970, estimava-se que uma fábrica de montagem de automóveis tivesse uma escala mínima eficiente de 100.000 a 400.000 unidades por ano. Além disso, a produção de vários produtos relacionados pode gerar economia de custos ou economias de escopo. Pense em uma refinaria de petróleo, que normalmente produz não apenas gasolina, mas também produtos como diesel e combustível de aviação. É claro que a escala não se traduz automaticamente em custos mais baixos. Em alguns setores, a produção pode ser realizada em pequena escala com pouca ou nenhuma desvantagem, e é possível obter economias de escala em unidades de produção de médio porte. Às vezes, a escala pode até ser um problema. No setor de energia, alguns projetos de geração e transmissão de maior porte têm sofrido atrasos significativos na construção e custos excedentes. Como vimos durante a pandemia, a produção excessivamente centralizada pode criar cadeias de suprimentos frágeis: O fechamento de um único frigorífico de grande porte pode reduzir significativamente o fornecimento de carne bovina, suína ou de aves em uma região. Pesquisas descobriram que empresas grandes, mas menos centralizadas - por exemplo, aquelas que possuem instalações espalhadas pelo país ou pelo mundo - têm vantagens mais limitadas. Esse tipo de escala pode gerar benefícios na forma de custos mais baixos, pois uma rede distribuída pode evitar a necessidade de transportar mercadorias por longas distâncias, e a distribuição da produção em várias instalações pode atenuar as consequências de uma disrupção em uma única fábrica. Mas o importante economista de organização industrial F.M. Scherer escreveu na década de 1960 que "os ganhos relevantes da operação em várias fábricas eram modestos". Pesquisas mais recentes corroboram a conclusão de Scherer de que a agregação de muitas unidades de produção sob propriedade comum não produz eficiências operacionais significativas. E se os mercados locais e regionais são mais bem atendidos por meio de uma rede de instalações de distribuição e produção locais e regionais, qual é o benefício público de uma única corporação nacional que consolida sua propriedade no lugar de muitas empresas locais e regionais? A escala ligada à agregação de ativos traz desafios organizacionais que podem causar ineficiências significativas. A gerência de alto nível pode ter mais dificuldade para dirigir uma equipe dispersa de gerentes, o que exige a criação de camadas adicionais de administração para garantir que a corporação e suas diferentes partes sejam administradas de forma eficaz. E essa burocracia pode aumentar os custos e ser, por si só, uma fonte de ineficiência. Historicamente, o Congresso tem feito distinção entre os dois tipos de grandeza corporativa. Na Public Utility Holding Company Act de 1935 (PUHCA), uma importante lei do New Deal, o Congresso pretendia desmembrar as holdings que possuíam empresas locais de eletricidade e gás espalhadas por todo o país e que não estavam - e não poderiam estar - fisicamente conectadas. Segundo os redatores, essas holdings centralizavam o controle sem oferecer benefícios públicos, como melhor desempenho do sistema ou custos mais baixos de geração e distribuição de energia. Um economista caracterizou essas entidades corporativas como "a formação de sistemas de propriedades mal integradas, desafiando todos os princípios de técnica de engenharia e eficiência operacional". Os patrocinadores da PUHCA, entretanto, procuraram incentivar sistemas de serviços públicos integrados maiores que atendessem a um único estado ou região. Um único sistema de grande porte poderia tirar proveito das diversidades de carga em uma determinada área; por exemplo, o pico de demanda em uma cidade industrial pode ocorrer em uma hora do dia ou estação do ano diferente do pico de demanda em uma cidade agrícola a 160 quilômetros de distância. Além disso, esse sistema pode ter ativos de geração complementares, como usinas elétricas a carvão que funcionam o tempo todo e represas hidrelétricas que podem facilmente aumentar e diminuir a produção em resposta a mudanças na carga. E mesmo assim, sistemas de serviços públicos maiores não eram estritamente necessários para obter esses benefícios operacionais. As empresas de serviços públicos vizinhas podiam e faziam acordos de agrupamento de energia, nos quais concordavam em fornecer energia de reserva umas às outras ou em operar determinadas instalações de geração e transmissão em conjunto, embora permanecessem como sistemas independentes. Ao administrar a PUHCA, a Securities and Exchange Commission seguiu o texto e o objetivo da lei. A TI desmembrou as grandes holdings que possuíam sistemas de serviços públicos em todo o país. Ao mesmo tempo, preservou e até aumentou os sistemas integrados de energia que atendiam a um único estado ou região. Durante décadas, a lei, que foi revogada pelo Congresso em 2005, preservou um sistema de energia relativamente descentralizado, regulado em nível estadual e local. Embora a tecnologia tenha mudado muito a forma como os negócios são feitos, a análise acima ainda é válida. A capacidade de gigantes como Amazon e Walmart de oferecer preços baixos tem tanto a ver com seu poder quanto com sua eficiência. Empresas como essas são capazes de usar seu poder de compra para extrair preços mais baixos de seus fornecedores, geralmente em detrimento desses fornecedores e de seus trabalhadores. De fato, um estudioso descobriu que o crescimento dos grandes varejistas e seu poder de compra explica cerca de 10% da estagnação salarial nos Estados Unidos - a divergência entre o crescimento da produtividade dos trabalhadores e o crescimento dos salários - do final da década de 1970 até meados da década de 2010. Relatos de taxas muito altas de lesões graves no local de trabalho nos depósitos da Amazon dão suporte qualitativo à história da exploração. E os efeitos de rede e o aumento do valor de um serviço ou produto com uma grande base de usuários? Desde a década de 1990, os efeitos de rede têm sido aclamados como uma das características definidoras de uma economia moderna. Os exemplos paradigmáticos são uma rede telefônica, um site de mídia social e um sistema operacional; seu valor é determinado pelo número de pessoas que os utilizam. Por exemplo, os desenvolvedores de software têm maior probabilidade de escrever aplicativos para sistemas operacionais com uma grande base de usuários, e os usuários têm maior probabilidade de optar por sistemas com muitos aplicativos. Os efeitos de rede significam que precisamos aceitar grandes corporações e até mesmo o controle monopolista de determinados mercados? Os efeitos de rede e a organização corporativa são duas coisas distintas. Por exemplo, uma operadora sem fio menor ainda pode ser atraente para os clientes porque a lei federal exige que as empresas de telefonia conectem os usuários entre si. A Verizon não pode impedir que um de seus assinantes sem fio ligue para um amigo que tenha um plano da Boost Mobile. Além disso, os efeitos de rede podem ser obtidos por meio do desenvolvimento de padrões técnicos abertos em todo o setor ou pelo governo. Pense em como consideramos certo que nosso telefone se conectará à rede Wi-Fi em uma cafeteria, biblioteca ou aeroporto e que todos os aparelhos e dispositivos que compramos terão um plugue que se encaixa em uma tomada elétrica em casa. Crescimento orgânico vs. fusões e aquisições O segundo eixo da grandeza corporativa é como uma empresa se torna grande ao longo do tempo. Com a expansão interna, as empresas se tornam grandes por meio do desenvolvimento de novas capacidades. Elas expandem as fábricas e instalações existentes ou constroem nova capacidade produtiva. Ao realizar a expansão interna, elas criam empregos e aumentam a capacidade produtiva coletiva do país. Por exemplo, depois que o governo Obama disse não a uma maior consolidação entre as quatro grandes operadoras do setor sem fio, a T-Mobile se transformou de um alvo à espera de um salvador em um concorrente eficaz, atualizando sua rede e reduzindo as tarifas. O crescimento por meio da expansão interna também pode envolver a adoção de novos métodos de produção que sejam superiores aos existentes. Como escreveu meu colega Brian Callaci, "Quando a Bethlehem Steel foi impedida de adquirir a Youngstown Sheet & Tube em 1958, ela relutantemente fez o que antes dizia ser impossível e construiu uma nova usina siderúrgica de última geração em Indiana - a primeira desse tipo nos EUA". Por meio da expansão interna, as empresas podem aumentar sua capacidade, melhorar a produtividade e desenvolver novos produtos. Em outros casos, as empresas crescem por meio de fusões e aquisições. Elas compram negócios e ativos existentes ou se combinam com outra empresa. Em contraste com a expansão interna, esse método de crescimento envolve o embaralhamento de reivindicações legais de ativos existentes. Embora novas entidades jurídicas possam ser criadas, a estrutura produtiva subjacente permanece praticamente inalterada. Apesar das alegações feitas pelos defensores da consolidação, as fusões corporativas raramente produzem as eficiências operacionais e os preços mais baixos prometidos. Ao promulgar a Lei Clayton em 1914 e reforçá-la em 1950, o Congresso pretendia reprimir a consolidação corporativa. Os patrocinadores e apoiadores da lei acreditavam que as empresas estavam adquirindo um poder impressionante por meio de fusões e aquisições. Esse poder poderia ter tendências antidemocráticas: O deputado Emanuel Celler, patrocinador e defensor das emendas de 1950, identificou as grandes corporações na Alemanha como parcialmente responsáveis por levar Adolf Hitler ao poder, em 1933. De forma mais prosaica, os patrocinadores da Lei Clayton também queriam canalizar a estratégia de negócios para longe das fusões e aquisições. Um representante envolvido no debate sobre as emendas de 1950 contrastou a "compra de empresas em atividade" de forma desfavorável com a expansão da capacidade, por meio do reinvestimento dos lucros ou da captação de recursos por meio da emissão de dívidas e índices de endividamento. Ao interpretar e aplicar a lei, a Suprema Corte reconheceu a distinção entre expansão interna e fusões, juntamente com seu significado social. A Suprema Corte afirmou: É mais provável que a expansão interna seja o resultado do aumento da demanda pelos produtos da empresa e que proporcione mais investimentos nas fábricas, mais empregos e maior produção. Por outro lado, a expansão por meio de fusão tem maior probabilidade de reduzir as opções disponíveis para o consumidor, sem aumentar a capacidade, os empregos ou a produção do setor. Dois economistas descreveram a diferença como "novas fábricas, novos produtos e técnicas de fabricação de última geração" versus "empreendedorismo de papel". A aplicação anêmica da Clayton Act pelo DOJ e pela FTC nas últimas quatro décadas incentivou as empresas a crescerem por meio de fusões e aquisições em vez de expansão interna. Desde o início da década de 1980, ambos os órgãos têm sido amplamente tolerantes com a consolidação corporativa, apesar de sua diretriz estatutária. O resultado tem sido milhares de fusões e aquisições todos os anos, com mais de 3.500 fusões de grande e médio porte sendo relatadas ao DOJ e à FTC no ano fiscal de 2021, em comparação com cerca de 1.400 no ano fiscal de 2012. As empresas que possuem uma rede descentralizada de ativos e cresceram por meio de fusões e aquisições desempenham um papel central na economia dos EUA atualmente. Sua escala concentra o poder sem necessariamente produzir benefícios públicos compensatórios. Muitos dos gigantes industriais de meados do século XX concentravam a produção em algumas grandes instalações e podiam plausivelmente reivindicar algumas economias por conta desse tamanho. A Ford Motor Company construiu a enorme fábrica de River Rouge, em Michigan, para fabricar e montar veículos e produzir o aço e os pneus usados neles. A "Rouge" foi uma prova da escala e do escopo da manufatura. Muitos dos gigantes corporativos que são nomes conhecidos hoje são criaturas qualitativamente diferentes da Ford daquela época. Elas reúnem instalações e fábricas diferentes sob propriedade comum e, muitas vezes, cresceram por meio de fusões e aquisições, e não por expansão orgânica. Essas coisas são verdadeiras para as corporações supostamente mais dinâmicas da economia, como a Amazon e o Google. A Amazon, por exemplo, possui mais de 180 armazéns em todo o país, sendo mais de 20 na Califórnia e no Texas. E o Comitê Judiciário da Câmara descobriu que o Google adquiriu mais de 260 empresas de 2001 a 2020. Dadas essas realidades, o gigantismo que vemos em toda parte é provavelmente mais pernicioso do ponto de vista social do que as iterações passadas do gigantismo corporativo. Os defensores do poder corporativo afirmam que ser grande não é ruim. É verdade que ser grande não é categoricamente ruim, mas deveria ser motivo de suspeita e escrutínio público. O gigantismo corporativo concentra o poder - na economia financeirizada de hoje, especificamente nas mãos dos acionistas controladores e dos executivos. Em alguns casos, o tamanho da empresa gera grandes economias de custo e é o resultado de anos de investimento em novas capacidades e recursos. Mas em outros casos, o tamanho da empresa reflete a agregação de centenas de fábricas e instalações dispersas e é principalmente uma função de fusões e aquisições. Ao apontar suas armas antimonopólio, os caçadores de confiança do governo Biden devem mirar nessa segunda categoria, que concentra o controle com poucos ou nenhum benefício público. Eles provavelmente não encontrarão falta de alvos dignos.

Para regulamentar as grandes corporações, é preciso entender como elas chegaram a esse ponto

Resumo.

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